軟預算約束新癥狀：驕傲的高鐵

Insigne

許成鋼：高鐵的債務問題是國企軟預算約束老病的新癥狀。其不受控的大規模發展，可以最終積累成為引發金融危機的灰犀牛。


在日本第一條新干線成功之后的50年里，全球20多個國家爭相建設高鐵。2004年，經歷了漫長的波折和爭論之后，中國國務院常務會議討論并原則通過了《中長期鐵路網規劃》，提出建設長距離、貫穿全國的四橫四縱高鐵網絡，由此吹響了大規模建設高鐵的號角。在大國崛起的轟鳴聲中，宏偉的高鐵規劃象征著中國跨時代發展的步伐。時至今日，中國得到了它夢寐以求的世界第一的高鐵運營里程，同時，也背負著一個噩夢：超過5萬億元人民幣的世界第一的鐵路債務。

無論是市場經濟中的公司，還是遵循常規的成本效益分析的國有投資，任何一個國家都不曾也不會像中國這樣如此大規模地快速建設高鐵。因為如此做法，從一開始就注定了要大規模的賠錢。事實也證明，龐大的高鐵網絡意味著龐大的債務，僅每年的利息就超過1000億元，幾乎可以再修一條高鐵線路。

高鐵：軟預算約束的新表現形式

世界第一條商業運營的高鐵是1964年10月1日開通的、連接東京與新大阪的東海道新干線。在第二次世界大戰之前，以德國、意大利、英國為代表的歐洲國家已經開始探索高速鐵路技術，最高試驗速度已經突破了時速230公里。早在1950年代，法國就已經研制成功每小時350公里速度的高鐵，但因成本高昂，未敢貿然商業化。而日本新干線是在歐洲已經研究成熟的基礎上取得成功的。當有人認為“日本的鐵路技術已經世界第一”時，原日本鐵道公司（JR東日本）會長回應說：“這些所謂新技術基本上全是歐洲人的原創，日本只是對這些歐洲原創的技術進行改良形成‘日本流’技術，然后為我所用而已。真正屬于日本自己原創的技術基本上沒有。”日本尚且如此，中國更是從日法德加的高鐵公司引進的成熟技術加以改良，以中國方式大規模建設而已。

既然高鐵技術早已成熟，那么為什么在過去半個世紀里，歐洲、北美和日本的高鐵總里程加在一起都達不到今天中國的一半？美國在其人口最密集地區也完全沒有發展高鐵，這是某種戰略失誤。除此之外，歐洲、日本和加拿大都不是因為他們沒有技術和資金多建高鐵，而是因為在大多數地區投資高鐵不合算。不經濟不合算，自然就不會去做。這是常識。高鐵的商業價值，取決于建設維護的資金投入和運輸密度之間的關系，運輸密度決定了運營收入。由于運輸密度不足，法國有限的高鐵從來離不開政府的大量補貼支持。日本高鐵，除了東京-大阪的新干線自負盈虧、大阪-博多的第二條新干線勉強收支平衡之外，其余所有的高鐵線路都因運輸密度過低嚴重虧損。相比之下，中國高鐵的平均運輸密度只有日本的一半，遠低于商業上能自負盈虧所需要的條件，因此注定嚴重虧損。中國只有京滬線和京廣線的運輸密度能達到或超過日本高鐵的平均運輸密度，有可能自負盈虧。其他線路都嚴重虧損。如果把每一條高鐵線路都看作一個獨立的市場運作的公司，除了京滬高鐵和京廣高鐵之外，中國其他所有線路都會因資不抵債而破產。

此外，為了追求高速同時控制成本，高鐵只好設計為專用客運線路，不能走貨車。因此大規模發展高鐵，在鐵路建設上帶來擠出效應：鐵路貨運被大幅度擠出，由此大幅度增加中國的物流成本。這是高鐵建設從另一面給國民經濟帶來的巨大成本。


中國之所以如此的不計成本地建設高鐵，中鐵總之所以一再加碼地大規模借貸，背后一個重要的機制就是軟預算約束。不計成本的瘋狂造高鐵，這是軟預算約束這個老病產生出來的新癥狀。

所謂軟預算約束，科爾奈教授在四十年前就已經診斷清楚，它是所有國有企業統治的經濟里的弊病、頑疾。軟預算約束指的是，國有企業在資不抵債、應該破產的時候，總可以得到政府的支持和救助，最終不會破產。由于不擔心破產，國企高管就不必過分擔心借貸會造成危險，就可以大規模舉債。1980年代末、1990年代初，蘇聯東歐經濟的大崩潰，都源于此。

中央+國有企業+地方政府：軟預算約束的極致

中國鐵路總公司（簡稱中鐵總）的前身是鐵道部。過去，鐵道部每年的建設投資基本都在500億元左右，資金來源包括鐵路建設基金（向鐵路貨運征收的專門用于鐵路建設的費用）以及鐵路折舊、國家對西部鐵路建設的財政投入。這些錢對于高鐵建設來說顯然杯水車薪：建設一條高速鐵路動輒幾百億元，2005年之后，中國每年都要開工建設幾條甚至十幾條高速鐵路，每年需要的資金高達數千億元。為解決建設資金，鐵道部把地方政府拉進來，稱之為“路地戰略”。高鐵之所以能夠在十幾年里形成大躍進一般的狂熱，是地方政府和國有企業的雙重軟預算約束導致的。

路地戰略合作的基本模式是鐵道部與地方政府各出資50%共建高鐵。據《大國速度：中國高鐵崛起之路》一書披露，截至2008 年底，鐵道部與各省市區簽訂的合作會談紀要達到210個之多，確定的合作投資總規模達到5萬億元，其中地方確認出資1.6萬億元。除了依賴地方政府解決建設資金，路地合作的另一層重要意義還在于，可以得到地方政府在征地拆遷、 物料供應、設施配套、地方稅費等多方面的支持。2008年是高鐵集中開工的一年。這一年的4萬億投資更是讓高鐵迎來大躍進式的發展。

中國早期改革的重大成績之一，是曾經采取有效措施抑制了軟預算約束問題。在此大環境下，在全面發展高鐵之前，鐵道部曾經看重資本金充足率，限定貸款規模。但最近十幾年里，全國整體忽略軟預算約束問題。在此大環境下，資本充足率的自我約束被認為是束縛鐵路建設快速發展的桎梏。一旦放棄了任何約束，軟預算約束的中鐵總就開始大規模從銀行借貸。例如，截至2017年9月底，國家開發銀行當年對中鐵總系統發放貸款1016億元，連續第7年發放鐵路貸款超1000億元；十八大以來已累計發放中鐵總系統貸款超過5500億元，貸款余額約占中鐵總系統對外貸款余額的1/3。

軟預算約束的制度來源從來是政府，尤其是政府有商業之外的目的時。當中鐵總因技術等原因試圖放慢速度、減少資金投入的時候，卻遭到了來自更高層的批評，迫使中鐵總大干快上。

2011年的甬溫線動車事故暴露出超快速發展的高鐵存在的安全隱患，金融機構收緊貸款，使高鐵建設迅速陷入停滯。之前，鐵道部因為是政府機構而且現金流龐大充足，一直備受金融機構青睞。各大銀行給鐵道部的貸款都是按照基準利率下浮10%來執行的。動車事故之后，各大銀行紛紛取消了此項優惠，開始按照基準利率發放貸款。而且把鐵道部當作一個單一的融資實體，多數銀行停止對鐵道部發放貨款。

如果此時爆發局部危機，就會硬化預算約束，使高鐵的負債問題處于可控制范圍。但軟預算約束的機制再度進場。鐵道部多次向國務院報告要求解決資金問題，理由是高鐵建設的叫停將導致中國中鐵、中國鐵建、中國南車、中國北車等幾家上市公司資金鏈斷裂；工人發不出工資等等。于是，由兩位副總理牽頭，在國家發改委的協調下，鐵道部獲得來自銀行的1500億元貸款。此時，鐵道部的負債總額在2萬億元左右。政府不僅救助有嚴重缺陷而且高負債的高鐵，而且更加大了投資。2013年，《國務院有關改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設意見》的出臺，推動了高鐵債務急劇膨脹，一路飆升到現在的5萬億元。

這份文件中要求中鐵總“爭取超額完成2013年投資計劃。”并且“切實做好明后兩年建設安排”。在此支持下，高鐵新開工項目由年初預計的38個上升為47個，增加比例達到了24%。

2014年，中鐵總本想控制建設速度，將固定資產投資控制在6300億元，低于上年。但國務院常務會議對加快鐵路建設再次做出部署，中鐵總只得將新開工項目由44項增加到48項，鐵路固定資產投資增加到7200億元。國務院對這個數字仍然不滿。中鐵總在不到一個月的時間里連續兩次調整固定資產投資額，宣布2014年鐵路固定資產投資總額提高到 8000億元以上，新開工項目從年初計劃的44個飆升至64個。到2014年底，中鐵總全年實際新開工鐵路項目達66個，全年完成鐵路固定資產投資8088億元。靠軟預算約束的支持，高鐵建設取得了大躍進，運營里程位居世界第一，但同時，世界第一的虧損額也為經濟發展埋下隱患。

今天的高鐵大躍進和1958年的大躍進有很多相似的地方：都是自上而下的，都是官僚機構決定的。都有大量違反理性、違反常識、不計成本的成分，都表現出沒有底線的吹牛。主要不同的地方是，高鐵不是群眾運動，而1958年大躍進的主體是政府發動的群眾運動；高鐵有大量從發達國家引進的成熟技術為基礎，而58年大躍進缺少基本技術。

軟預算約束與金融危機

中國GDP增速持續下降，政府一直試圖用財政刺激的方式維持經濟增速，試圖大規模在全國甚至在世界上，不計成本地全面推廣高鐵，把更多國家資源、地方政府和國企卷進去。這種做法最終可以積累、以至引發金融危機，產生出災難性的后果。

高鐵的巨額債務雖然是世界第一，但目前尚未形成引發全面金融危機或財政危機的力量。因為中鐵總是實業企業，不是金融機構，不直接在金融領域產生巨大的外部效應和連鎖反應。此外，它的借貸主要是銀行借貸，這些借貸尚未通過金融創新轉換成金融產品，也沒有在全國甚至全球市場上大規模流動，所以殺傷力相對局部。另外，高鐵的債務雖然已經是個天文數字，但和中國的總借貸量相比，所占比例仍然相對低。但如果其迅速擴張，可以改變所有這些情況，在較短期里造成災難性后果。

今天，中國金融體系的杠桿率整體仍然很高，絕大多數是全球金融危機以來，軟預算約束的財政刺激造成的。比高杠桿率更糟糕的是，中國積累的多數借貸是性質極壞的銀行抵押貸款，而不是政府和企業在市場上發行的債券。當經濟增速下降、經濟基本面下行時，這些銀行抵押貸款的市場價值會下降，進而拖累銀行的資產負債表，在市場經濟中的銀行會因此破產，由此會觸發一系列的金融機構的破產，進而引發系統性的金融危機。這就是硬預算約束及其后果。在硬預算約束下，企業不僅因為擔心破產而小心借貸，在借貸出問題后，危機更是市場清算經濟中積累的問題的最后手段。

中國的金融體系基本上仍然都是國有制。從軟預算約束方面看，與改革前沒有質的變化。就是說，當銀行資不抵債的時候，它不會破產。這也是為什么只要政府推動，像高鐵這樣的虧損項目、虧損企業，不僅能生存而且還能得到銀行的大力支持。在短期內，國家可以用各種辦法兜底，保護銀行、保護高鐵企業不破產，也可以在短期內避免爆發金融危機。其中，最簡單的辦法就是印鈔票給銀行注資。這不僅扭曲市場，破壞整個經濟的基本效率，更重要的是，這為經濟制造大量的不穩定因素。但是這種做法能走多遠？國民經濟會不會崩潰？

市場上該破產的企業不破產，該爆發的小危機不讓它爆發，局部的小危機遲遲不能被化解掉，于是問題就會積累得越來越大，最終把經濟沖垮。這就是軟預算約束帶來的危險，這是早就清楚的問題。高鐵不過是以新形式又重新上演了一遍，可以說是熟悉的配方、熟悉的味道。我們可以回想一下，1989年之后，所有東歐和前蘇聯的經濟經濟體（今天的26個國家），當年的經濟全面崩潰與超級通貨膨脹同時發生。國民經濟崩潰和產生超級通貨膨脹的共同根源，就是這些國家20年經濟改革的失敗，失敗的原因就在于不改變國有制下的軟預算約束。全體國企的軟預算約束，以及為了救助補貼資不抵債的國企，在金融體系里積累了巨大量的壞賬。這個壞賬的總額達到了GDP的幾倍甚至幾十倍，最終使得整個經濟資不抵債。當這些壞賬一起釋放出來的時候，就產生了超級通貨膨脹。國內有一種誤解，誤認為是世界銀行和國際貨幣基金組織的錯誤政策，例如“休克療法”導致了這些國家的超級通貨膨脹。但事實是，所謂休克療法是針對已經產生的超級通貨膨脹的宏觀政策。

徹底解決軟預算約束問題的方案早在二十幾年前就在理論上、事實上和政策上完全清楚。軟預算約束產生的根源是國有制，包括實業、銀行、金融機構的國有制。因此，解決方案必須是把國有企業民營化。在逐步民營化的過程中，暫時沒能力民營化的地方，要為民營化做準備。對于不得不保留的少數國有企業的自然壟斷行業，必須政企分離。政企分離要求企業的治理和運行，包括高管的任免，都由市場決定，而不是由政府決定，避免政治影響企業。因為軟預算約束其實就是政治影響企業。中國解決軟預算約束問題，面對的最大困難是國有制的金融體系。只要金融體系的主體是國有的，就無法基本解決軟預算約束問題。

高鐵的債務問題是國企軟預算約束老病的新癥狀。其不受控的大規模發展，可以最終積累成為引發金融危機的灰犀牛。對此喪失警惕和控制，最終會釀成大禍。

許成鋼 FT中文網

Vincent_Hsu

這就是一D專ZHI的好處，可以無限控制資源，如果放在民主國家早被民眾趕下臺了，哈哈。

悠然的舊時光

基礎建設不能總是考慮經濟效益，政府做基建就是有賠錢的心裡準備的，公交，地鐵，不都是這樣么，包括珠港澳大橋，更多的是政治，全局發展的需要，高層在決策時可比這些媒體考慮的要更多的。

Vincent_Hsu

悠然的舊時光 發表于 2019-2-19 10:38
基礎建設不能總是考慮經濟效益，政府做基建就是有賠錢的心裡準備的，公交，地鐵，不都是這樣么，包括珠港澳 ...

秦始皇和隋煬帝當年也是這么想的。哈哈！

老鷹

Vincent_Hsu 發表于 2019-2-19 10:54
秦始皇和隋煬帝當年也是這么想的。哈哈！

哈哈哈

zqb1990

是是是，不要發展高鐵，停等民，都去做綠皮好了，我爆粗口了，真是瞎轉載文章，一個技術論壇，老是轉載這些嘩眾取寵，連誰寫的都不知道，里面的資料，概念引用自哪邊都不清楚的文章，有意思嗎？

韓寒11

還好我們不需要通過很多繁瑣的討論，只要黨同意修建高鐵，那么就一定沒有問題，這也是一D專政的好處